Управляемое самоуправление

В конце прошлой недели, в те самые дни, когда в заснеженном швейцарском Давосе деловая элита обсуждала проблемы мировой экономики, в пансионате “Селен”, что под Верхней Пышмой, на фоне таких же заснеженных пейзажей, разве что гор не хватало — проходил “муниципальный Давос”. Руководители местных органов власти Свердловской области обсуждали свои насущные проблемы.

Двухдневный семинар, ради которого все и собрались, назывался “Бюджетный процесс в муниципальных образованиях и межбюджетные отношения в субъекте РФ в переходный период”. Однако этой темой общение муниципальной братии не ограничивалось. И в зале, где читал свои лекции директор института муниципального управления (г.Обнинск) Юрий Кириллов, и в курилках в неофициальных беседах, и в номерах пансионата вечерами в атмосфере еще более раскованной — вопрос стоял более широко: как жить будем? Какое будущее уготовано местному самоуправлению в России? Что ждать от реформы местной власти, которая сейчас проходит в невидимом для простого люда подготовительно-законодательном режиме, а с 1 января 2006 года обретет вполне реальные черты?

Открыл семинар председатель областной Думы Законодательного Собрания Свердловской области Николай Воронин.

Он рассказал о том, что Свердловская область успешно преодолела первый этап реформы: “уложилась” в установленные федеральной властью сроки и до начала 2005 года определила статус и границы всех муниципальных образований области (подробнее об этом читайте в нашей справке). По словам Николая Андреевича, второй этап, который начался сейчас, будет куда более сложным. Ведь предстоит принять массу налоговых, бюджетных законов, регулирующих отношения по линии федерация — область — муниципалитеты. Финансовый вопрос всегда был самым трудным, сказал спикер Думы. Вот и сейчас, если у местной власти не будет хорошей финансовой базы, то большого успеха от реформы ожидать не стоит.

Затем слово взяли обнинские гости — уже упомянутый Юрий Кириллов и его коллега Игорь Кокин, член рабочей группы правительственной комиссии по административной реформе в РФ.

Общий настрой двух лекторов по поводу будущего местного самоуправления в России был, как мне показалось, довольно пессимистическим.

Досталось и государству, которое стремится все подмять под себя, и муниципальным руководителям, не сопротивляющимся этому процессу.

“То, что каждый уровень власти стремится тянуть одеяло на себя, — это объективная вещь, существующая во всех странах, — убежден Юрий Кириллов. —И от вас, мэров, требуются ох какие усилия, чтобы сохранить независимость местной власти. Стоит только расслабиться — и в руках ничего не окажется…” Именно так, по мнению Ю.Кириллова и случилось в России.

Впрочем, на семинаре досталось не только главам, не умеющим защищать свой “муниципальный суверенитет”, но и 131-му федеральному закону, который призван его вернуть.

—Это сырой закон, в нем огромное количество нестыковок и дыр, которые не позволят реформировать местное самоуправление, не приведут к независимости бюджетов муниципальных образований, — считает Юрий Кириллов.

—Да ее и так никогда не будет, этой независимости, — скептично проворчал сидящий сзади меня участник семинара, глава одного из довольно крупных городов области.

Между тем “муниципальный лектор” продолжал развивать свою мысль. По мнению Ю.Кириллова, главы муниципалитетов в нынешних условиях должны вести себя как шпионы-аналитики в тылу врага, обязанные сканировать всю вражескую прессу. Так и муниципальным руководителям необходимо внимательнейшим образом отслеживать и анализировать все принимаемые федеральные законы. Потому что любая статья в них может существенно менять, расширять, уточнять перечень вопросов местного значения, за исполнение которых прямо отвечает глава муниципалитета.

Пример такой “мины” обнинский лектор привел тут же. Недавно были приняты поправки в федеральный закон о защите прав потребителей. И там появилась статья, устанавливающая порядок защиты прав потребителей органами местного самоуправления. Они должны рассматривать жалобы, консультировать людей, обращаться в суд для защиты прав потребителей.

—Это что, вопрос местного значения? — спросил Юрий Кириллов заволновавшийся зал. —Нет. Но люди прочитают и скажут: я напишу жалобу и отнесу ее мэру, пусть он разбирается. А не разберется — в суд подам.

Как быть? Представитель думы Заречного предложил: не будить спящую собаку. То есть не информировать наш законодательно безграмотный народ, может, он ничего и не узнает.

Ю.Кириллов назвал это предложение позицией страуса: а что вы будете делать, когда собака все же проснется? И предложил главам: срочно создавайте у себя общества защиты прав потребителей, выделяйте им помещения, чтобы за счет самоорганизации населения выполнить статью закона.

Или другой пример. Отныне, по словам Ю.Кириллова, на плечи местного самоуправления ложится забота о функционировании службы ГО и ЧС, средств же для этого пока никто выделять не собирается.

—На уровень местного самоуправления начинают “выгружать” все больше вопросов, но соответствующих финансовых перерасчетов пока нет”, — посетовал директор института муниципального управления. —Поэтому не будьте, как пенсионеры, которые только тогда начали возмущаться, когда кондуктора стали выкидывать их из автобусов. Готовьтесь к реформе, узнавайте все о ней, а если с чем не согласны — требуйте от власти разъяснений. Пишите письма, обращения. Иначе январь 2006 года окажется для вас куда хуже января 2005-го.

На этот призыв муниципальное сообщество иронически загудело: куда писать-то? Да и кто наши письма прочтет? Кто ответит?

—Но никто и не посмотрит потом на то, что денег у вас нет, —парировал Юрий Кириллов и продолжил наводить жуть на притихший зал: — Денег нет, но ответственность за неисполнение обязанностей местного значения будет. Случись что — посадить будет кого. И ваших оправданий не спросят, когда статью паять станут, — совсем уж мрачно пошутил лектор.

—Что же вы нам раньше всего этого не сказали, когда мы на выборы глав шли? —прокричал под смех зала один из мэров. А другой, сидящий недалеко от меня, произнес, полушутя-полусерьезно: линять надо…

Мэрский юмор и реакция на него в зале, на мой взгляд, весьма показательны. Они говорят о том, что мало кто из руководителей местной власти будет сражаться за ее независимость от наступающего государства.

Можно, конечно, обвинять мэров в том, что они расслабились и не использовали шанс, который у них был, чтобы сделать местную власть самостоятельной. Но бороться можно только за понятные цели, за то, что выстрадано. А когда местное самоуправление в одночасье даруют сверху (как и все в России), и большинство жителей муниципалитетов, их глав толком не понимают, что это за зверь такой на них свалился и с чем его едят — то никто за такой подарок бороться не будет. Власть дала, власть и взяла.

Вот и в разговорах со мной в перерывах семинара многие главы муниципалитетов и руководители местных дум дали понять, что ничего не имеют против роли пасынков государевой власти, ее придатка, отвечающего за чисто хозяйственные вопросы. Когда не болит голова, как собрать доходы и за все отвечает центр, а ты — лишь часть большой и слаженной государственной системы, хоть и называешься главой муниципалитета.

Население тем более за такой порядок, потому что для него главное, чтобы дороги были хороши и в домах тепло. И если губернатор нашкодившего мэра погонит — то это только к лучшему.

К чести обнинских гостей, они не выглядели оторванными от реальной жизни учеными-теоретиками, которые руководствуются лишь либеральным догмами. По прогнозу того же Юрия Кириллова, в 2005 году возможны резкие коррективы в реформу местного самоуправления. Что это за коррективы, он не пояснил, однако, главы, наверное, поняли и сами, тем более что чуть раньше Ю.Кириллов упомянул про совершенно определенный характер нынешней федеральной власти, укрепляющей государственную вертикаль.

По мнению Юрия Кириллова, главная опасность сейчас в том, что власть, как федеральная, так и местная, забыла о цели реформы — сделать местное самоуправление эффективным — все увязали в частностях, образно говоря — за деревьями не видят леса.

Отсюда и столько несуразностей в реформе. Например, Юрий Кириллов так и не смог исчерпывающе ответить на вопрос “ОГ”: если после реформы число муниципальных образований в большинстве регионов страны вырастет в два-три раза, то где взять столько же квалифицированных кадров и средств на их содержание? Уважаемый гость сказал только про некие курсы повышения квалификации, которые хорошо бы пройти новым муниципальным служащим, а про средства умолчал вообще.

И это притом, что дополнительные деньги на свое содержание должны будут найти сами муниципалитеты. Впрочем, известно как они будут “искать” эти средства. Большинство областей и краев в России — дотационные. Самодостаточных доноров, к которым относится Свердловская область, чуть больше десятка (из 89). Большую часть заработанного доноры отдают в общий федеральный котел. Оттуда деньги распределяют дотационным областям. Они полученные из Москвы средства распределяют уже своим дотационным муниципалитетам, которые самостоятельно деньги зарабатывать не умеют. О какой же здесь независимости и самодостаточности местной власти можно говорить?

“Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью”. (Конституция РФ, глава 8, статья 130).

В Конституции глава, посвященная местному самоуправлению — самая маленькая. Думается, это не случайно. В глазах власти, которая в 1994 году писала Основной закон, да и народа тоже, местное самоуправление никогда не было особенно значимым и важным институтом общества, таким, например, как на Западе. Однако российские власти хотели, чтобы новая демократическая Россия развивалась по западному пути, и автоматически перенесли тамошние самоуправленческие принципы на российскую почву.

Теплолюбивый цветок, однако, закапризничал, и в холодной России приживаться не захотел. И дело не только в пресловутой ментальной неготовности нашего народа принять ценности демократии и местного самоуправления, как части ее.

Чрезвычайно “сырым” было законодательство, в котором не были четко зафиксированы права и обязанности глав. Это позволило, с одной стороны, обогащаться и заниматься самоуправством никому не подконтрольным мэрам, ибо местная власть отделена от государственной, с другой стороны стали возникать ситуации, когда федеральная власть спихивала на местный уровень необходимость обеспечивать массу льгот, а средств для этого не предоставляла.

Все эти факторы и привели к тому, что в итоге местное самоуправление выродилось у нас в непонятно что. Для исправления ситуация была задумана реформа местной власти. В итоге на свет появился федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” №131, вступивший в силу 6 октября 2003 года.

Закон, как заявили его разработчики, четко определяет полномочия и обязанности органов местного самоуправления. Один из важных пунктов — отныне если муниципальной власти станут передавать какие-либо дополнительные задачи, то под них обязательно будут выделять финансы. Для выполнения же обычных (хозяйственных) задач, круг которых тоже четко обозначен, будут существовать постоянные, минимум на три года рассчитанные налоговые источники, чтобы главам было выгодно их развивать. (До сих пор налоговая база менялась едва ли не каждый год).

Полностью новый закон о местном самоуправлении вступает в силу с 1 января 2006 года.

К 1 января 2005 года регионы определили границы и статус муниципальных образований, провели работу, связанную с распределением муниципальной собственности. (У муниципалитетов останется только то имущество, которое необходимо им для решения вопросов местного значения). В наступившем году субъекты должны провести юридическую экспертизу всех региональных законов, связанных с местным самоуправлением, чтобы они соответствовали федеральному законодательству. То же надо будет сделать и органам местного самоуправления.

Кроме того, до 1 января 2006 года должна быть разработана и утверждена новая методика межбюджетных отношений, по которой будут формироваться бюджеты муниципальных образований.

Надо сказать еще и о том, что новый закон устанавливает четыре вида муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория.

Если говорить обобщенно, то вся система местной власти делится на одноуровневую и двухуровневую.

Первая — это когда в муниципальное образование входят несколько населенных пунктов и все они управляются из административного центра района. В нем один глава муниципального образования, один представительный орган (дума), один бюджет. Все руководители администраций поселков подчиняются районному главе.

Двухуровневая система куда более громоздкая. По новому закону, каждый поселок, который входит в районное муниципальное образование, может стать самостоятельным муниципалитетом — со своей думой, главой, администрацией, бюджетом. Такой поселок будет называться сельским поселением. Несколько поселений входят в муниципальный район, у которого тоже есть свой глава, дума, бюджет и так далее. То есть получается два уровня муниципальной власти.

Власти Свердловской области и еще примерно десять российских регионов решили пойти по пути создания городских округов — это, по сути, та же одноуровневая система. Городские округа хороши тем, что в этом случае не произойдет увеличения в два-три раза численности аппарата местной власти, и, соответственно, затрат на ее содержание.

В Свердловской области с 1 января 2005 году статус городского округа приобрели 67 муниципальных образований, еще пять муниципалитетов стали называться муниципальными районами. Однако писать их названия по новому, например, “городской округ Первоуральск”, можно будет только тогда, когда местные власти внесут соответствующие изменения в свои уставы.

(“Областная газета” № 23 2005 г.)